Хотя при реформировании АТД действует золотое правило «если можно не менять, нужно не менять», в сложившейся системе накопилось много недостатков, и оно, несомненно, будет постепенно эволюционировать. Среди недостатков:

• усложненность иерархической структуры;

• неравноправие административно-территориальных единиц одного уровня: например, есть города областного и районного подчинения, районы, подчиняющиеся непосредственно области, и внутригородские районы в крупных городах;

• чрезмерная дробность и нарушение во многих случаях оптимального соотношения в численности административных единиц разных иерархических уровней;

• слабость многих районных центров и даже центров субъектов федерации.

На 1 января 2000 г. в РФ насчитывалось 1087 городов, 2022 поселка городского типа, 24 307 сельских советов, сельских округов и волостей, 1868 районов и 325 городских районов и округов. Если в среднем на один субъект РФ (кроме Москвы и Петербурга) приходится 21 административный район и 7 городов областного подчинения, то в Московской области, например, насчитывается 39 районов и 55 городов областного подчинения (в сумме

466

4. География административно-территориального деления.,,

94 единицы — многократно больше оптимальных 10—15), в Башкортостане — 74, Алтайском крае — 71, Краснодарском крае — 66 и т.п. Естественно, что при таком многообразии административно-территориальных единиц они резко отличаются по всем социально-экономическим параметрам. Усиливается мозаичность социально-экономического пространства, удорожается управленческий аппарат. В маломощных районах ввиду финансовой и кадровой слабости заведомо затруднено развитие местного самоуправления.

В современной России внутрирегиональные различия часто намного больше межрегиональных.

Только 40% райцентров обладают статусом города, а в более чем половине райцентров насчитывается менее 10 тыс. жителей, чего явно недостаточно для выполнения административных функций даже на уровне района. В ряде регионов городов среди райцентров еще меньше [Акименко и др., 1996].

АТД ныне — прерогатива субъектов федерации. Некоторые из них уже устанавливают свое деление, отличное от унаследованного советского, существующего в большинстве республик и областей. Например, в Свердловской области введены округа как промежуточное звено между областью, городами и районами. Однако нужны общероссийские законодательные рамки реформ внутрирегионального АТД, иначе страна может столкнуться с трудностями из-за разнобоя в числе, уровне и компетенциях административно-территориальных единиц.

По этим и многим другим причинам для нынешнего, седьмого этапа до сих пор характерна неопределенность. С одной стороны, в действующей Конституции прямо записано, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. В августе 1995 г. принят закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он не увязывает территориальную организацию местного самоуправления с АТД, но и не исключает такую увязку.

Иными словами, закон основывается на «поселенческом», а не административно-территориальном принципе местного самоуправления. Введено понятие «муниципальное образование»: им может быть район, волость, село, группа сел, микрорайон или жилой комплекс в городе.

Муниципальное образование имеет собственность, бюджет и выборные органы.

467

30"

Раздел //. Политическая география

С другой стороны, дискуссии о государственном устройстве России, начавшиеся в переломные годы (1990—1992), продолжаются, а в некоторые периоды (например, в связи с избранием нового президента в 2000 г.) даже активизируются. Некоторые их участники убеждены, что России самоуправление вообще не нужно. В таких субъектах РФ, как Татарстан и Удмуртия, действие закона о местном самоуправлении необоснованно распространяется только на сельские населенные пункты.

Формирование межрегиональных ассоциаций регионального взаимодействия, а затем федеральных округов, наряду с итогами дискуссий последних лет, показывает: не исключено, что «маятник» эволюции российского АТД продолжит свое движение. На очереди — волна укрупнения или создания «над»- или «межрегиональных» административных единиц — возможно, ими станут образованные в 2000 г. федеральные округа. Как бы то ни было, опыт свидетельствует, что средний размер единицы основного деления в России колебался вокруг неких «естественных» оптимальных значений, что, вероятно, связано с транспортной проницаемостью пространства и конфигурацией системы крупных городов. Не случайно столь устойчиво АТД Европейской части России: 42 старые губернии в той или иной форме (области, края, АССР или нынешние республики) существовали и в советский период, и после распада СССР, продолжая более чем 200-летние традиции своих предшественников [Тархов, 2000]).