Основа государственного устройства страны — административно-территориальное деление имеет обычно несколько иерархических уровней. Оценка оптимальности АТД зависит от принципиального политического выбора и характера местного самоуправления.

Если законодатель отдает приоритет представительству людей, личностей, а не территориальных общностей со специфическими для каждой из них интересами, то степень совпадения административных границ с реальным социальным членением пространства, их соотношение с системой расселения и т.п. не имеют значения.

Не столь важны также четкость иерархии единиц АТД, размах их различий в людности и хозяйственном потенциале. Такой подход, в идеальной степени соответствующий теоретическим представлениям о гражданском обществе, возможен лишь при отсутствии межрайонных противоречий.

Обычно же А ТД должно выполнять более разнообразные функции.

• Обеспечение контроля центральных властей над местами, что предполагает сбор и передачу информации «снизу вверх» и приказов центра «сверху вниз», доступность мест из общегосударственного центра и региональных центров; противодействие консолидации сепаратистских и регионалистских сил, относительную легкость мобилизации сил и средств в случае военных действий и других чрезвычайных ситуаций и т.д.

• Обеспечение сбора налогов.

412

4. География административно-территориального деления...

• Размещение органов власти и государственного управления, соответствующего наилучшему выполнению двух первых функций.

• Обеспечение государственного регулирования разных сфер жизни общества.

• Стимулирование освоения новых районов.

• Территориальная организация государственных служб — санитарной, почтовой, пожарной и др.

• Организация деятельности муниципального хозяйства.

• Формирование основы демократического местного самоуправления.

• Обеспечение представительства мест в центральных законодательных и представительных органах (единицы АТД обычно служат основой для распределения депутатских мандатов и нарезки сети избирательных округов и т.п.).

Очевидно, что последние две функции находятся в противоречии с первыми четырьмя. Выполнение этих функций требует, чтобы А ТДосновывалось на узловом районировании, структурах типа «центр— периферия». Поэтому важное значение приобретают строгость иерархии единиц АТД, пропорции между ними в численности населения и экономическом потенциале.

Единицы АТД в унитарных государствах не должны быть настолько крупными и сильными, чтобы оспаривать прерогативы центра. Не случайно, например, в бывших «малых» союзных республиках (Латвии, Азербайджане и др.) в советское время не было областей, хотя, скажем, Гянджа (бывший Кировобад) вполне мог бы стать, как и до революции, областным центром. Б то же время число единиц АТД не может превышать некоего порога, за которым управление теряет свою эффективность; число единиц первого порядка практически ни в одной стране не превышает 50-55. Большую роль для АТД играет баланс местных интересов.

4,1. Возникновение и типы систем АТД и местного самоуправления в промышленно развитых странах

История европейских промышленно развитых стран убеждает, что, несмотря на национальные особенности и огромные различия между ними в темпах экономических и социальных изменений, в эволюции систем их АТД наблюдалось много общего. В западноевропейских странах базовыми ATE еще в средние века стали коммуны, сформировавшиеся вокруг приходов католической

4I3

Раздел If. Политическая география

церкви. Они стали осуществлять элементарные административные функции — регистрацию рождений, браков и смертей, учет населения.

В эпоху Реформации и католической реакции сформировался принцип «сш'ы regio eius religio» — «кто правит, тот и выбирает религию». Иными словами, владетель территории определял официальное вероисповедание своих подданных и, таким образом, характер административного устройства.