специально установленные конституционные процедуры, включать в свой состав новые единицы. Правда, в конфедерациях «старого об­разца», образованные из ранее независимых политий, набор входящих в систему членов чаще всего определялся изначально; случаи, когда в уже готовое объединение входили новые члены, были крайне редкими. Однако другие федеративные образования и, особенно, конфедерации «нового типа» создаются на основе скорее сети соглашений, чем еди­новременного акта объединения. Так, в частности, создавались Евро­пейский союз и Вест-Индийская Федерация. Аналогичным образом в средние века и на заре Нового времени строилась Швейцария, в XIX в. сменившая — путем заключения новой конституционной «сделки» — свое конфедеративное устройство на основе сети соглашений на феде­ративное. Движется ли Европейский союз в том же направлении или нет, сказать пока трудно, однако если его цель — сохранение конфеде­ративного (или равноценного конфедеративному) устройства, его се­годняшняя политика использования сети соглашений представляется вполне удачной.

8. Чтобы успешно функционировать, каждая федеративная система должна найти надлежащий баланс между сотрудничеством цент­рального правительства и федерированных единиц и конкуренцией между ними. Это предполагает соответствующее сочетание раздельных структур с отношениями функционального сотрудничества, культуру взаимопризнания законов в административной и судебной практике, а также открытость процесса взаимоторговли. Пользуясь принятой в Америке терминологией, можно сказать, что требуется определенная доля как двухуровневого федерализма, так и федерализма сотрудниче­ства, позволяющего правительствам объединенными усилиями доби­ваться достижения общих целей. В то же самое время, если каждое пра­вительство не будет сохранять за собой право на принятие решений и свободу сказать «нет», данное «сотрудничество» окажется лишь при­крытием насилия со стороны центральной власти. Мы не раз могли на­блюдать подобное развитие событий. Установление иерархической юридическо-административной системы в Австрии; аккумуляция цент­ральным правительством громадных полномочий в сфере налогообло­жения в ущерб правам штатов и манипулирование этими полномочия­ми через Дотационную комиссию в Австралии; широкое использование президентского правления в Индии — вот лишь три из огромного мно­жества примеров, которые здесь можно было бы привести.

Глава 10. ГОСУДАРСТВО КАК ИНСТИТУТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ                                  517

9. При обсуждении федеративных образований в центре внимания нередко оказываются различия между системами, основанными на разделении властей, и парламентскими системами, особенно вестминстерского образца. В системах, основанных на разделении властей, огромную роль играют конституционные суды и межправи­тельственное административное сотрудничество, тогда как в парла­ментских системах отчетливо заявила о себе тенденция к превращению коллегиальных органов, образуемых первыми министрами, министра­ми юстиции или какими-то другими должностными лицами, в нефор­мальный, но важнейший механизм принятия решений. Хотя оба типа механизмов используются как при одной, так и при другой форме орга­низации власти, в XX столетии исполнительная власть обрела более полный контроль над законодательной именно в рамках парламентской системы, где она, используя свое парламентское большинство, вне со­мнения, в состоянии выступать от имени последней; и потому при такой системе коллегиальные органы на деле способны говорить за свои политий. Воспрепятствовать этому может лишь сопротивление, иду­щее из внепарламентских источников (так фактически и произошло при решении конституционных вопросов в Канаде). При системе, основан­ной на разделении властей, исполнительная власть не может обязать законодательную выполнять свои указания, поэтому такие системы менее пригодны для использования коллегиальных органов, разве что для принятия технических решений. В то же время конституционные суды подобных систем будут склонны поддерживать структурообразующие институты, если, конечно, в состав самих этих судов не будут вве­дены представители федерированных единиц.