К 1913 г. в Российской империи насчитывалось 77 губерний, в том числе 49 — управляемых по Общему учреждению, 4 — сибирских, 10 — царства Польского, 7 — кавказских и 8 — финляндских; 18 областей, из них 5 — кавказских, 3 — туркестанских, 5 — «степных», 4 — сибирских, Закаспийская и Войска Донского, один округ в составе Кавказского края (Закатальский) и остров Сахалин, а также 4 города, не входившие в состав губерний и выделенные в градоначальства — Петербург, Одесса, Севастополь, Керчь— Еникале.

В Польше и Финляндии на базе их конституций и законодательства возникли особые системы местного самоуправления. В прибалтийских губерниях наряду с общероссийскими продолжа-

457

Раздел II, Политическая география

ли действовать традиционные корпоративные и местные учреждения. Народы Средней Азии, Закавказья, Сибири и Дальнего Востока имели собственные традиционные органы управления и самоуправления, в деятельность которых царские чиновники практически не вмешивались. Например, в Хивинском и Бухарском ханствах еще в начале XX в. в соответствии с местными законами и обычаями преступникам публично отсекали головы.

На многих территориях, уже давно вошедших в состав российского государства, также сложились особые модели местного управления. Например, в казачьих регионах принималась во внимание приверженность людей к демократическим методам управления, широкое распространение коллективного (юртового) землепользования, специфика быта и культуры. Высшие чиновники казачьих областей и округов (отделов) назначались военным министерством, но на уровне станиц и хуторов казаки сами избирали атаманов и главным органом местной власти были сходы -~ казачьи круги. На Урале земства были слабо развиты и наряду с общероссийской администрацией существовали административные горнозаводские округа. «Горные» власти обладали не только производственными, но и административными и социальными функциями.

Вполне понятно, что к началу XX в. АТД во многом неудовлетворяло требованиям времени. Прежде всего, быстрое укрепление этнической идентичности экономически наиболее продвинутых народов империи вызвало резкое недовольство границами губерний, игнорировавшими этнические рубежи.

Так, компактный регион расселения татар на Средней Волге был разделен на пять губерний. Развитие промышленности ускорило рост центров угольно-металлургических районов, городов с ведающимся экономико-географическим положением (в устьях рек у портов, на пересечении магистралей и т.п.), далеко не все из которых были губернскими столицами. Например, торгово-промышленный и портовый центр Ростов-на-Дону сильно обогнал столицу Области Войска Донского Новочеркасск, который оставался городом купцов, чиновников и студентов, а текстильный Иваново-Вознесенск не уступал в развитии губернскому Владимиру. Частичные изменения сетки губерний на окраинах державы происходили, но по политическим и иным причинам они были явно не достаточны, чтобы адаптировать систему АТД к социальным и экономическим потребностям времени. Назрели крупные изменения, реализованные уже в советский период,

458

4. География административно-территориального деления...

Советский период: борьба Первые десятилетия советской ела-

отраслевого и территориального сти стали периодом почти непре-принципов управления рывных экспериментов с А ТД, при-

званным соответствовать новой организации местной власти через посредство Советов, заменивших земства и другие институты прежней власти.

Эволюция АТД стала результатом борьбы между сторонниками территориального и отраслевого принципов управления и представляло собой чередование волн укрупнения и нового дробления регионов. Его теоретической основой стала господствовавшая долгие годы среди специалистов идея о том, что оптимальное АТД должно основываться на иерархии объективно существующих экономических районов разного порядка, которую нужно выявить.

Критериями являлись комплексность и взаимодополняемость структуры хозяйства различных частей района, наличие природных ресурсов и других предпосылок развития в будущем. Полагали, что в этом случае будут созданы наилучшие условия для управляемости территории и удобства для людей. Как видим, еще задолго до появления трудов западных географов советские специалисты, хотя и в иной форме, фактически пришли к идее совмещения административных границ с рубежами пространства деятельности населения.