В других странах широко применяются гибкие способы объединения коммун без потери ими самостоятельности. Такой путь — создание организаций межкоммунального сотрудничества в двух формах— добровольных целевых соглашений и создания надкоммуналъ-ных единиц, иногда в обязательном порядке на основе закона. В последнем случае каждая коммуна остается автономной, но делегирует часть полномочий общему для них органу, состоящему из представителей объединяющихся коммун или на основе венных многоступенчатых выборов.

443

Раздел II. Политическая география

В ФРГ в надкоммунальные объединения входят большинство коммун. Они становятся субъектами планирования, им передаются полномочия, изъятые из компетенций коммун. Для агломераций, занимающих более 20% территории страны, создаются «объединения городов», заменяющие крайзы. Эти «двухступенчатые» органы являются одновременно и союзом коммун, и коммуной.

Постоянное отставание доходов от потребностей заставляет органы местного самоуправления искать возможности для

расходов — избавления от некоторых трат и ответственности за соответствующую сферу путем перевода ее на частную основу.

Такую возможность дают, в частности, специальные округа. Они также позволяют упростить систему АТД общей компетенции. В США им делегируются прежде всего функции в области среднего образования (школьный округов — более 16 тыс.), но также санитарии, здравоохранения, жилищного строителыства, библиотечного дела, водоснабжения и т.д. [Short, 1993]. Болышинство специальных округов никак не связано с границами низовых терри-ториалыныгх единиц и подчиняется напрямую штатам. Толыко 14% специалыныгх округов совпадают с единицами общей компетенции. Некоторые округа устанавливают собственные целевые налоги, в них общим голосованием населения избираются советы. Органы управления других избираются путем косвенных выборов.

К недостаткам специальных округов можно отнести огромную разницу в налогообложении между ними. Например, в школьных округах США расходы в расчете на одного ученика различаются во много десятков раз. Кроме того, затруднен демократический контроль за деятельностью даже тех округов, которые управляются выборными органами.

Дробность и усложненность территориального управления отчасти имеет политический смысл — ослабить политическую борьбу, отстранить низкооплачиваемую часть населения от участия в ней.

«В самом деле, — писал английский исследователь К. Ньютон, — политические различия легче выразить, когда социальные группы действуют в рамках одной политической системы и одних и тех же политических институтов, но эта задача осложняется, когда эти группы разделены политическими границами и не выступают на одних и тех же выборах, не борются за контроль над одними и теми же выбор-

444

4. География административно-территориального деления...

И ными органами, не ведут дискуссии об одном и том же му" ниципальном бюджете» [Newton, 1978, р. 84].

В итоге в городских агломерациях США органы местного самоуправления и специальные округа реализуют главным образом интересы жителей богатых пригородов.

При укрупнении административно-территориальных единиц и создании надкоммунальньгх объединений, таким образом, есть риск снижения уровня муниципальной демократии. Не случайно меры по укрупнению коммун сопровождались децентрализацией в раде наиболее крупных коммун — созданием квартальных советов в Риме, Милане, Париже, Марселе и Лионе. Создание меж- и над-коммунальных объединений чревато развитием бюрократического государственного управления в ущерб представительным учреждениям.

В большинстве стран, даже с дуалистической системой организации местного самоуправления, контроль за деятельностью органов местного самоуправления— важнейший политический ресурс. Он может использоваться оппозиционными силами для противостояния партиям и силам, находящимся у власти в центре. Это противостояние стало предметом так называемой инструменталистской теории местных органов власти. Правительства активно используют рычаги воздействия на них: