Необходимость перераспределения налоговых поступлений ставит важную в теоретическом и практическом отношении проблему территориальной справедливости. Эта многогранная проблема включает такие аспекты, как определение приемлемых границ неравенства между территориальными коллективами и пути компенсации изначального неравенства в условиях их деятельности, права территориального коллектива и пути компенсации неравенства в распоряжении природными ресурсами и связанной с ними рентой. Важно правильно соотнести заинтересованность центра в определенных функциях территории и возражения против этого самой территориальной общности людей.

Территориальная справедливость может рассматриваться как равный доступ граждан в разных территориальных ячейках к услугам и другим благам в соответствии с потребностями (уравнительный подход). Но есть и другая точка зрения, подразумевающая некоторую степень неравенства в связи с разной эффективностью хозяйства регионов, их разным вкладом в общую копилку.

По-видимому, наиболее справедливым можно считать подход, обеспечивающий выравнивание бюджетов регионов в зависимости от усилий, требующихся для получения одинакового экономического результата в разных условиях. Наконец, при выравнивании диспропорций в условиях самоуправления нужно предусмотреть компенсацию определенным регионам за их чрезмерно узкую специализацию на какой-либо отрасли в интересах всего общества, из-за чего сужается спектр социальных ролей для человека, он лишается должного выбора профессии и путей в жизни, нередко вынужден мигрировать [Смирнягин, 1990].

В законодательстве зарубежных стран обычно предусмотрены возможности преодоления крайних проявлений эгоизма со стороны органов местного самоуправления. Например, в ФРГ городские власти в городе-крайзе или в городском объединении коммун могут принудить их администрацию согласиться со своим решением на основании «общественной целесообразности».

Во Франции имеются законодательные процедуры, позволяющие государству или районным властям вторгнуться в святая святых местного самоуправления — землепользование, объявив какую-либо зону «землями, представляющими общественный интерес», и таким образом реализовать нужный, но непопулярный проект. Одна-

449

Раздел I/. Политическая география

ко затрагиваемым коммунам предоставляется существенная материальная компенсация, по поводу которой возможен торг.

Медленное течение реформ АТД связано и с заботой государства о преемственности его сеток, надлежащем восприятии преобразований общественным мнением, предпочтением косвенных, стимулирующих мер принудительным. Реформа АТД — сложный процесс, часто выдвигающийся в число приоритетных в политической жизни. Частично это вызвано политической заинтересованностью в стабильности А ТД, служащего основой сети избирательных округов.

Известна закономерность: чем дольше сохраняются границы округа, тем сильнее тенденция голосовать за кандидата одной и той же партии — известного в регионе политического деятеля. Во Франции до реформы избирательного закона 1986 г. насчитывалось 25 округов, границы которых не менялись по крайней мере с 1927 г. (три — даже с 1875 г.). В них, как правило, не только от выборов к выборам избирался один и тот же кандидат правой партии, но и после его смерти или ухода из политической жизни его мандат переходил к его детям или ставленникам.

4.5. Россия: геополитические потрясения и волны административных реформ

ДЛЯ ЭВОЛЮЦИИ АТД России характерно чередование периодов стагнации, реформ, как правило, весьма радикальных, проводившихся «сверху», резко и внезапно, без серьезной подготовки общества, и контрреформ [Анимица, Тертышный, 1998]. Эти реформы были связаны:

• прежде всего с геополитическими изменениями, «пульсацией» территории страны — почти неуклонным ее расширением на протяжении XVIII—XIX вв., сокращением в первые годы советской власти и последующим частичным восстановлением в результате гражданской и Второй мировой войны, а также освоением редкозаселенных территорий на севере и востоке;