Чтобы избежать излишних затрат, ненужной конкуренции и дублирования служб, неоправданных различий в финансировании различных служб на разных территориях и территориального неравенства, на практике используются сочетания разных принципов организации.

Экономическая эффективность общественньгх служб зависит от:

• рационального распределения полномочий в управлении различными сферами деятельности и распределении ресурсов между уровнями власти — центральным, региональным, местным;

• внешних факторов (например, интенсивности бесплатного пользования приезжими услугами, оплачиваемыми муниципалитетом);

• эластичности спроса на услугу в зависимости от цены. Обычно спрос на услугу падает по мере повышения на нее цены. Но есть услуги, спрос на которые мало зависит от цены — например, водоснабжение. Другие услуги (или службы) должны быть централизованы или составляют «естественную монополию» по социальным соображениям — • например, санитарно-эпидемиологический контроль, почта, железные дороги (попытки их приватизации в развитых странах не были успешными). Такие службы должны находиться в общественном секторе — под контролем местных или центральных властей.

Однако и эти задачи не могут быть решены чисто технократическими методами — нельзя игнорировать социальные критерии — социальный характер пространства. Математические модели подходят для оптимизации размещения предприятий частного сектора — минимизации издержек и максимизации прибыли, но менее

428

4. География административно-территориального деления...

пригодны, когда нужно принимать во внимание различия в расселении разных социальных групп, расовые проблемы и т.д. У разных групп населения разные потребности. В США можно, например, разработать оптимальный маршрут школьных автобусов, подвозящих учеников, чтобы сократить время в пути и затраты. Но придется учесть, что родители в благополучных пригородах, скорее всего, будут активно протестовать против такой оптимизации, когда узнают, что автобус будет подбирать и маленьких жителей гетто.

Однакорешение, казалось бы, технических коммунальных проблем часто упирается в политику— в «непроходимые» границы между муниципальными образованиями или в вопрос, кто пользуется социальной услугой, кому она должна быть в первую очередь доступна.

4.3. Устойчивость и изменчивость административно-территориального деления: противоречие между стабильностью административных границ и динамизмом общественного развития

Системы АТД и местного самоуправления обладают еще большим консерватизмом, чем другие элементы государственного устройства. Всякий институт государства быстро обретает механизмы самовоспроизводства и саморазвития. Рост армии чиновников, занятых в управлении на местах, объясняется не только объективным усложнением этой сферы, развитием коммунального хозяйства, децентрализацией и расширением компетенций местного самоуправления, но и бюрократизацией многих его звеньев. Впрочем, АТД и должно быть устойчивым. Всякая его ломка чревата крупными проблемами для граждан и хозяйства.

Вместе с тем относительная неизменность АТД неминуемо вступает в противоречие с прогрессом в технологии, экономике, социальной структуре и идентичности людей. Поиск соотношения устойчивости и динамики АТД, преемственность в эволюции его сетки — непростая задача. Нарастание противоречий между стабильностью АТДиразвитием общества порождается четырьмя группами проблем:

• урбанизацией и эволюцией узловых экономических районов;

• технологическим прогрессом и структурными изменениями в экономике;

429

Раздел II, Политическая география

• изменениями в идентичности (самосознании) и потребностях людей, их отношении к участию в управлении муниципальными делами;

• пересмотром роли государства в решении социальных проблем, появлением новых подходов в его финансировании.

В странах разных типов эти проблемы проявлялись по-разному и на разных этапах исторического развития, однако, так или че, они носят универсальный характер. Рассмотрим их по отдельности.