Красным шрифтом в квадратных скобках обозначается конец текста на соответствующей странице печатного оригинала данного издания

ГЛАВА 2

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ДИЗАЙН: СОЗДАВАЯ “ПРАВИЛА ИГРЫ”

Резюме

Понятие “избирательная система” имеет два различных значения. В узком смысле это понятие обычно употребляется политологами и правоведами как синоним электоральной формулы – правила распределения мест в парламенте и/или определения победителей в соответствующих округах (см., например: Lijphart and Grofman, 1984; Taagepera and Shugart, 1989). Этот подход, вполне уместный по отношению к стабильным демократиям, представляется недостаточно полным при анализе выборов в переходных обществах, где значительную роль в ходе выборов играют дополнительные по отношению к электоральной формуле формальные и неформальные институты – такие, как возможности административной мобилизации и прямого и косвенного подкупа избирателей, фальсификации на выборах, характер политического финансирования, управление СМИ (прежде всего телевидением), возможности социального контроля и т.д. Поэтому ряд российских авторов используют широкое определение избирательной системы, под которой далее понимается весь комплекс формальных и неформальных институтов (т.е. норм, правил, установлении), связанных с выборами (см.: Васильева, 1994; Васильев и Постников, 1995; Постников, 1996; Гельман, 1996).

Выбор избирательной системы – как в широком, так и в узком смысле – справедливо считается одним из институциональных оснований формирования новых демократических режимов. Этот выбор, так же как и выбор конституционной модели взаимоотношений исполнительной и законодательной властей, создает рамки институционального дизайна в новых демократиях (см.: Lijphart and Waisman, 1996). Выбор избирательных институтов имеет как непосредственные последствия, связанные с их воздействием на развитие партий (см. главу 6), так и опосредованное влияние на становление нового политического режима как такового. В этом отношении анализ процесса формирования избирательных систем важен не только для изучения собственно выборов, но и для оценки перспектив процесса демократизации.

Опыт новых посткоммунистических демократий, включая Россию, актуализировал известные политологические дискуссии о выборе избирательных систем. Эти дебаты касались нескольких проблем. Прежде всего продолжилась принципиальная дискуссия между сторонниками пропорциональной и мажоритарной электоральных формул (см.: Lardeyret, 1996; Ouade, 1996; Lijphart, 1996). Во-вторых, в условиях новых демократий подвергся переосмыслению известный тезис Дж. Сартори о том, что “избирательная система является самым специфическим инструментом политических манипуляций” (Sartori, [c.45] 1968: 273). Наконец, проблема формирования избирательной системы как социального выбора также остается на повестке дня дальнейших исследований.

Российский опыт создания избирательной системы в 1993–1995 гг. имел ряд особенностей. Во-первых, выбор избирательной системы не был связан с выбором других элементов институционального дизайна, в особенности с моделью разделения властей. Во-вторых, выбор избирательной системы проходил в два этапа: этап первоначального выбора (1993) и этап закрепления и институционализации избирательной системы (1994–1995). В-третьих, несмотря на то, что первоначальный выбор избирательной системы был фактически навязан сторонниками Ельцина после государственного переворота 1993 г., закрепление избирательной системы стало результатом консенсуса политических акторов. Последующее внесение поправок в избирательное законодательство в 1997–1999 гг., а также принципиальное решение российского Конституционного Суда о конституционности российского избирательного законодательства, принятое в ноябре 1998 г., легитимизировали выбор избирательной системы в России как своего рода “обусловленный институциональный компромисс” (Przeworski, 1986: 59). В этом смысле значение создания избирательной системы для процесса демократизации в России трудно переоценить. В то же время анализ российского опыта выбора избирательной системы открывает интересную теоретическую и сравнительную познавательную перспективу.

Дж. Ишияма в ходе детального анализа процесса выбора избирательных систем в посткоммунистических странах Восточной Европы выделил три различные модели формирования избирательных систем переходного периода (Ishiyama, 1997). Первая модель связана с соглашением политических партий как ключевых участников политического процесса в преддверии первых “учредительных выборов” (случай Венгрии). В рамках этой модели предпочтение партиями вариантов электоральных формул связано с использованием этих институтов как орудий в борьбе за свое политическое выживание (Geddes, 1996: 18–19). Вторая модель, по сути, близка к первой, но участниками процесса переговоров и соглашений являются не партии, а оппозиционные общественные движения (как, например, “Солидарность” в Польше или “Саюдис” в Литве). Напротив, третья модель описывает выбор избирательной системы, происходящий в свободной от институтов среде, возникающей в результате коллапса авторитарного режима и связанных с ним политических сил (случай Чехословакии).

Данная типология частично пересекается с типологией моделей перехода, разработанной Т. Карл и Ф. Шмиттером (Karl and Schmitter, 1991; см. также главу 1). Модели переговоров (как между партиями, так и с участием непартийных акторов) соответствуют вариантам пактовых [c.46] переходов, в рамках которых акторы прежнего режима более или менее успешно пытались сохранить властные позиции, как это было в случае Венгрии и, в определенной мере, в Польше (см.: Lijphart, 1992). Напротив, выбор избирательной системы в свободной от институтов среде являлся результатом исчезновения с политической сцены акторов прежнего режима в результате “навязанного перехода” или реформы, как в случае “бархатной революции” в Чехословакии.

Эта типология может быть применена к анализу российскою опыта электоральной реформы в варианте своего рода двухшаговой модели (см. главу 1). После периода “навязанного перехода” в 1991–1993 гг., процесс перехода в России в 1994–1996 гг. развивался в рамках формальных и неформальных пактов. Можно говорить о том, что если первоначальный выбор российской избирательной системы в 1993 г. был сделан в свободной от институтов среде (см.: Голосов, 1997), то процесс принятия решений на этапе закрепления избирательной системы включал “торг” парламентских фракций и непартийных акторов (включая Президента и Совет Федерации).

Достижение этого институционального компромисса вокруг избирательного закона стало результатом попыток конкурирующих акторов максимизировать их возможности для достижения успеха на выборах в условиях высокой неопределенности и понимания акторами необходимости проведения выборов и их принятия как основного механизма смены власти. Этот выбор имел принципиальное значение для стабилизации российской избирательной системы. Выборы депутатов Государственной Думы 1995 г. и выборы Президента России 1996 г. прошли по закону и в отведенные законом сроки. Начиная с 1995г. ни один из политических акторов не оспаривал результатов выборов (как в правовом, так и в политическом смысле). Наконец, впервые российское политическое общество достигло компромисса в отношении формальных правил борьбы за власть. Само по себе принятие избирательных законов предотвратило ряд попыток “обойти”, отложить или перенести выборы. В этом свете электоральная реформа была не менее значима для демократизации в России, нежели результаты выборов.

Радикальные изменения сформированной ныне в России избирательной системы (по крайней мере в обозримом будущем), вероятно, возможны лишь в результате масштабных изменений политической системы страны в целом – хотя, разумеется, она подвергается модификации по результатам федеральных и региональных выборов. Но в целом, завершение периода “учредительных выборов” означает и завершение процесса институционализации российской избирательной системы. Для осмысления логики институционального дизайна в настоящей главе будет рассмотрен процесс выбора избирательной системы, и прежде всего – принятия законов о парламентских выборах. [c.47]

Позднесоветские парламентские выборы 1989–1990 гг. проходили в рамках подвергшегося незначительной модификации избирательного законодательства советского периода. Несмотря на ряд изменений в законодательстве, принятых в 1988–1989 гг., избирательная система – как на национальном, так и на местном уровнях – была основана на мажоритарной электоральной формуле абсолютного большинства. Как отмечено в главе 1, волна выборов 1989–1991 гг. создала поле электоральной конкуренции, но роль избирательной системы как таковой в этом процессе была незначительной. Публичные дебаты этого периода касались препятствий на пути электоральной конкуренции (таких, как окружные предвыборные собрания или квоты представительства для общественных организаций), но не особенностей избирательной системы; после крушения КПСС в августе 1991 г., эти дебаты утратили значение.

Однако продолжение политической борьбы между Президентом и парламентом России в 1992–1993 гг. привело к возобновлению дебатов об избирательном законодательстве в постсоветский период. Изначально обе стороны конфликта имели собственные интересы в использовании избирательного закона как “орудия” в борьбе за свое политическое выживание. В то время как большинство депутатов Верховного Совета намеревалось сохранить существовавшую ранее избирательную систему (и, соответственно, сохранить возможности переизбрания в своих округах), проельцинское меньшинство в парламенте стремилось к реваншу над своими политическими оппонентами. Таким образом, идея реформы избирательной системы и введения пропорционального представительства была инициирована как проект ретроспективного наказания парламентского большинства. В этом свете риторика электоральной реформы как “прогрессивной демократической инновации” находилась в центре аргументов сторонников реформы.

Проект нового закона “Об избирательном процессе в Российской Федерации” начал обсуждаться в Верховном Совете в июне 1992 г., хотя ряд проектов рассматривались еще раньше (см.: Левчик, 1994; Постников, 1995). Проект представлял собой своего рода компромисс между проельцинскими и антиельцинскими фракциями. Именно в нем появились основные элементы будущей избирательной системы России – прежде всего смешанная несвязанная пропорционально–мажоритарная избирательная формула, так же как и выдвижение кандидатов политическими партиями и смешанное (государственное и частное) финансирование избирательных кампаний. Но проект был подвергнут критике как не проработанный в правовом отношении и снят с рассмотрения. Его провал объективно играл на руку тем парламентским лидерам, которые были заинтересованы в [c.48] непринятии любого избирательного закона и, следовательно, в откладывании выборов под предлогом отсутствия правовой базы (прежде всего Р. Хасбулатову) (см.: Левчик, 1994).

Вопрос об электоральной реформе вернулся на повестку дня в начале 1993 г., когда стало окончательно ясно, что возможности компромисса между Ельциным и Верховным Советом исчерпаны, и в проельцинских кругах стали открыто обсуждаться планы роспуска парламента. На практике реализация этих планов требовала подготовки как минимум двух нормативных актов – о порядке функционирования нового парламента и о порядке его избрания. В то время как ельцинская администрация сконцентрировалась на решении первой задаче в рамках подготовки новой Конституции, проельцинские фракции в Верховном Совете предприняли ряд усилий по подготовке нового избирательного закона.

Группа депутатов и экспертов, возглавляемая известным идеологом демократического движения периода перестройки, доктором экономических наук Виктором Шейнисом, сыграла ключевую роль в Проведении электоральной реформы. После апрельского референдума 1993 г. новые выборы стали неизбежны, и работа группы резко ускорилась. 7 июня 1993 г. группа Шейниса представила первый проект нового закона о выборах нового парламента (Избирательный закон, 1993), хотя механизм его принятия оставался неясен самим авторам. С одной стороны, план принятия закона Верховным Советом вынуждал бы реформаторов к “торгу” и компромиссам. С другой стороны, часть сторонников Ельцина обсуждала идею роспуска парламента и проведения выборов в свободной от институтов среде. Так или иначе, Шейнис и его соавторы явно обозначили свои предпочтения, имея в виду возможности для “торга” в будущем.

Американские исследователи Томас Ремингтон и Стивен Смит, детально описавшие процесс принятия избирательного закона в российском парламенте в 1994–1995 гг., отметили три фактора, которые определяют выбор избирательной системы: 1) интересы, связанные с проведением политического курса тех или иных акторов; 2) собственные интересы акторов, связанные с перспективами своего избрания или переизбрания; 3) собственные интересы акторов, не связанные с выборами (например, укрепление своих позиций внутри партий) (Remington and Smith, 1996). С этой точки зрения, группа Шейниса преследовала все указанные цели: максимизацию проельцинских голосов, укрепление позиций проельцинских партий в новом парламенте (в качестве своего рода вознаграждения за лояльность Ельцину) и, наконец, укрепление своих собственных шансов на выборах в рамках партийных списков. Независимо от достижения этих целей проект избирательного закона к тому же использовался проельцинскими силами как орудие в антипарламентской кампании, а идея [c.49] электоральной реформы как таковой – как механизм ретроспективного наказания парламента.

Аргумент, способствовавший публичному продвижению проекта, был связан с критикой Верховного Совета с ею слабым фракциями, неэффективной иерархической организацией, авторитарными спикером, прибегавшим к политическим манипуляциям и антиельцинским большинством, не пользовавшимся массовой поддержкой; по этот парламент был избран по старому, “консервативному” избирательному закону. Напротив, новый, “прогрессивный” избирательный закон должен был создать рамки для сильных фракций, эффективной организации. демократическою спикера и, прежде всего, проельцинского большинства (см., например: Избирательный закон, 1993). По иронии, электоральная реформа способствовала достижению всех этих целей, кроме последней – разумеется, наиболее значимой для ее инициаторов.

Итак, проект Шейниса устанавливал избрание половины депутатов нижней палаты нового парламента по формуле относительного большинства в одномандатных округах и половины депутатов по общенациональному округу по спискам т.н. “избирательных объединений” и их предвыборных коалиций – “избирательных блоков”. Использование в проекте понятия “избирательные объединения” стало паллиативом в условиях неопределенного правового статуса политических партий. Поскольку российское законодательство на тот период не предусматривало различий правового статуса партий и других общественных объединений (таких, как профсоюзы или добровольные общества “третьего сектора”), группа Шейниса использовала это понятие чисто утилитарно, имея в виду, что в зарегистрированных уставах избирательных объединений должна содержаться запись об их участии в выборах посредством выдвижения кандидатов. Это временное решение было единственно возможным в тех условиях, но оно (с некоторыми ограничениями) сохранилось на протяжении двух последующих избирательных циклов, вплоть до выборов 1999 г.¹

Как неоднократно отмечал Шейнис (см.: Страшун и Шейнис, 1993; Шейнис, 1994, 1995), основная задача предложенного им проекта электоральной реформы была связана со стимулированием структурирования политического общества и ускоренного формирования политических партий по образцу демократий Западной и Восточной Европы. В качестве образца электоральной реформы Шейнис отмечал опыт избирательной системы, принятой в Германии. Однако предложенная им российская версия электоральной формулы имела, как минимум, три важных отличия от германского образца (описание избирательной [c.50] системы Германии см.: Kaase, 1984). Во-первых, российские списки избирательных объединений и блоков имели общенациональный характер, в то время как в Германии они были организованы на уровне отдельных земель. Во-вторых, распределение мест между пропорциональной и мажоритарной частями электоральной формулы в России не было связано между собой – в отличие от распределения мандатов в избирательной системе Германии. В-третьих, фиксированный 5%–й барьер для представительства для пропорциональной части избирательной формулы в российском избирательном законе исключал прямое представительство малых партий независимо от того, какое количество мест было получено ими в одномандатных округах – в отличие от “плавающего” 5%–го барьера в Германии, при котором партии, добившиеся не менее четырех мест в одномандатных округах, также получали мандаты и в пропорциональной части электоральной формулы.

Природа этих отличий, однако, была неодинакова: если последние два отличия просто не принимались в расчет разработчиками законопроекта (беседа автора с Шейнисом, август 1994 г.), то выбор в пользу общенациональных списков был сознательным шагом реформаторов. С одной стороны, они опасались усиления регионалистских и сепаратистских партий и движений, особенно в российских республиках (см.: Hough, 1998а: 51). С другой стороны, довод в пользу формирования партий по принципу “сверху вниз” был связан с увеличением шансов столичных политиков занять доминирующие позиции в общенациональных, а не в региональных партийных списках. В более широком плане подход “сверху вниз” был характерен для российских реформ в целом (и электоральной реформы в частности) и основывался на представлении о расколе между “реформаторским” центром и “консервативной” периферией как общей модели российской политики.

Другие важнейшие инновации проекта касались фина

Карта сайта Главная страница История Политических Учений Западная Европа Россия Восток История политических учений. Учебник под ред.О. Э. Лейста Геополитика Моро-Дефарж Ф. Введение в геополитику Г.А. Зюганов "ОСНОВЫ РОССИЙСКОЙ ГЕОПОЛИТИКИ" Теория Политики Морис Дюверже. Политические партии Мангейм Дж. Б., Рич Р.К. Политология: Методы исследования. Выборы Первый электоральный цикл в России (1993-1996). / Общ. ред.: В.Я. Гельман, Г.В. Голосов, Е.Ю. Мелешкина. Кудинов О.П., Шипилов Г.А. Диалектика выборов

Реклама:

Реклама: